近日以来，笔者了解到多个光伏项目因违规占地发起了电站拆除的招标公告，个别项目拆除规模高达60MW，部分项目则是还未完全建成便已经因违规用地被勒令拆除。其违规占地问题多种多样，其中以占用农田为主，也包含湿地、红线区、妨碍泄洪以及占据河道等原因。
光伏平价时代尽管摆脱了补贴的限制，但随着光伏可利用地资源的紧缺，土地问题正成为制约光伏发展的关键因素之一，尤其是随着各项新文件的陆续出台以及国土“三调”数据的融合，无论是存量项目还是新增项目，光伏用地的合规性已经成为行业担忧的显著问题。
多个光伏项目因违规用地被拆除
去年以来，根据第三方招标网站信息显示，有多个光伏项目发起了拆除性的招标公告，部分项目有明确的拆除原因，其涉及的业主要以央国企为主，而被拆除的主要原因则是违规占地。
根据公开信息梳理来看，拆除规模最大的为颍上县焦岗湖聚安光伏项目，其规模达60MW。该项目并网于2016年，位于阜阳颍上县鲁口镇焦岗湖滩涂未利用水面。2021年，安徽省生态环保专项督查指出该项目占用焦岗湖湿地1800亩的问题，要求缩短使用年限，逐步退出。2022年12月，中央环保督查组再度要求该项目进行整改。今年4月，该项目发起拆除招标，内容为拆除238480块250W组件，各类电缆130万米，招标限价2805万元。
景县疆能50兆瓦农光互补光伏项目则属于尚未建成便造拆除的项目。2022年5月，该项目仅开工月余，便由官方媒体指出违规占用基本农田的问题，其占用的200亩地正处于基本农田保护区内，尽管村干部认为其地块中不存在基本农田，均为一般耕地。但同年6月，该电站业主则发起了电站拆除以及地表恢复的招标。
此外，其他项目因光伏区碍洪设施、位于红线区内、洪评、占据河道等原因，均导致了因用地为题的拆除，部分项目其拆除后尚能异地重建，更多的项目则只能对设备进行妥善保存或以二手名义在相关网站进行招拍挂。
事实上，光伏用地的合规性问题一直是行业重点关注的方向，自去年水利部与自然资源部分别下发《水利部关于加强河湖水域岸线空间管控的指导意见》与《关于支持光伏发电产业发展规范用地用林用草管理有关工作的通知》（征求意见稿）后，水面光伏与农光互补项目曾一度被叫停，许多省份也跟进了相关文件对有关项目进行了全面摸排与清理。
例如河北、江苏、河南、广东、陕西、山东等省份均对农光互补项目进行了全面摸排，严查占用耕地的问题，河北更是取消了多个农光项目指标。去年5月，泗洪光伏领跑者项目因涉水问题部分被拆除；去年12月，河北拆除了漳卫河河口违建的光伏项目。
警惕政策衔接背后的合规性风险
在去年自然资源部对光伏用地用林用草政策进行征求意见后，今年3月，自然资源部、国家林业和草原局办公室、国家能源局综合司正式下发《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》。
有行业人士指出，“去年下发的征求意见稿一度成为各省份制定光伏用地政策的参考，随着今年自然资源部对光伏用地政策的正式明确，各省最新的光伏用地政策可能发生一定变化，电站投资业主要注意新老用地政策衔接过程中收紧或放宽的相关条款带来的合规性风险。”
例如，此前8号文的要求是光伏发电规划应“符合”土地利用总体规划等相关规划，然而自然资源部于2019年5月28日发布《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》后，明确建立“多规合一”的国土空间规划体系，将主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划、海洋功能区划等均纳入为“国土空间规划”。8号文规定已与“多规合一”的要求存在不协调。
曾有电站投资业主告诉笔者，去年一系列光伏用地政策的下发为其项目带来了用地合规性的风险，为避免更大的损失，其在河北的部分农光、林光互补项目已经完全暂停。近日，河北省则下发了新版光伏用地的征求意见稿，对林光互补、草光互补等项目给出了新的用地标准。
江苏省也于近日下发《关于加强用地服务保障支持光伏发电产业发展的通知》（征求意见稿），对光伏复合项目的用地、建设给出新标准，更重要的是明确表示对新版用地政策下发前动工、立项的项目用地按前政策执行，未立项项目则按新政策执行，避免了光伏项目因用地政策变更带来的合规风险导致项目踟蹰不前。
此外，随着“三调”数据的逐步融合，存量项目同样需警惕用地合规问题。自去年《自然资源部办公厅发布关于以“三调”成果为基础做好建设用地审查报批地类认定的通知》文件实施后，自然资源部明确表示，林地的认定将以三调融合后的数据为准，据此判断光伏电站项目用地是否为占用林地和办理相关手续。
事实上，存量光伏项目用地性质一直存在界定不清晰的问题，彼时国土、林地、环保等部门数据未联网，不同部门对土地性质认定的规范不同。例如，有的地块国土局数据显示为未利用地，而到了林业主管部门，就被认定为林地。
对此，中电联法律协会认为，在国土“二调”向“三调”转换过程中会发生因土地性质、规划条件等多种因素变化而产生的用地合规性问题。新能源企业一方面应审慎按照“三调”后最新的用地性质要求开展项目投资建设，另一方面也应梳理存量项目的各类合规手续批文，依法保护自身合理的“信赖利益”。
光伏装机规模的不断增长与下游市场的火热背后是可利用土地资源越来越紧张的形势，可以预见的是，合理利用土地、实现土地的节约利用以及空间利用、提高土地价值一定会是新能源未来发展的方向之一，而对于投资商来说，则是要谨慎对待光伏用地的合规性问题，避免后续风险。
